La Reforma de la Ley de Comercio Minorista: hacia un sector de la distribución más competitivo

La transposición de la Directiva de servicios en el Mercado Interior al ordenamiento jurídico español constituye un hito crucial en el proceso de modernización y apertura de nuestro sector de servicios, que representa el 69 % del PIB español.

La Directiva de servicios es una norma de derecho comunitario dictada con el fin de lograr en el ámbito de los servicios la creación de un mercado único pleno, eliminando las barreras y trabas administrativas injustificadas existentes en los diferentes Estados miembros.

La Directiva garantiza el ejercicio de las dos libertades fundamentales que consagra el Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea: la libre circulación de servicios y la libertad de establecimiento de los prestadores de los mismos. Se pretende así incrementar la competencia en el sector más importante de la Unión Europea y también de la economía española.

La transposición de la mencionada directiva se ha contemplado como una oportunidad para realizar una revisión en profundidad del marco regulatorio del sector servicios que, en muchas ocasiones, no ha sido capaz de responder a las necesidades dinamizadoras del sector.

En el ámbito de la distribución comercial, y tras una década de vigencia de la Ley 7/ 1996 de Ordenación del Comercio Minorista, la nueva Ley de Reforma del Comercio Minorista (LORCOMIN) responde tanto al imperativo de acomodar la regulación comercial a la normativa comunitaria, como al objetivo de maximizar la satisfacción de las necesidades de los consumidores a través de la coexistencia entre los distintos modelos comerciales en libre competencia.

La especial interrelación competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas hace, además, a la distribución comercial un sector especialmente complejo, puesto que, si bien se trata de una competencia exclusiva de las autonomías, el Estado se halla habilitado para establecer una normativa nacional que sirva de base para que las Comunidades Autónomas desarrollen la regulación que les sea propia, en el ejercicio de sus competencias.

La complejidad del marco jurídico del sector, así como su extraordinaria relevancia desde el punto de vista de la opinión pública, han motivado un tratamiento independiente del resto de las normas estatales sujetas a modificación –acogidas a la denominada Ley Ómnibus– con el fin de garantizar el máximo consenso posible, tanto con las Comunidades Autónomas como con los operadores comerciales. Dicha tarea no ha sido sencilla, y ha revelado las muy distintas perspectivas bajo las que puede analizarse un sector con tanta incidencia económica y social (representa el 10,65% del PIB y emplea al 16% de los trabajadores).

El modelo comercial español se caracteriza por una elevada densidad comercial (definida por el numero de establecimientos por habitante), característico de los países mediterráneos y de una determinada forma de estructurar los núcleos urbanos en torno al comercio. La nueva Ley pretende, sin perder dichos valores, incrementar el valor que genera la distribución comercial mediante la liberalización en la prestación de servicios y la supresión de las cargas innecesarias para las empresas.

Libertad de establecimiento

Entre los rasgos principales de la nueva Ley, destacan tres: en primer lugar, la eliminación de procedimientos complejos, introduciendo la simplificación administrativa como criterio básico de actuación; en segundo lugar, desaparece la definición de gran establecimiento, de forma que cada comunidad autónoma definirá los distintos formatos comerciales, respetando las especificidades de cada territorio; y, por último y más importante, la ausencia de autorización como norma general para la instalación de nuevos comercios, haciendo realidad el principio de libertad de establecimiento.

No obstante, en consonancia siempre con la Directiva de servicios, las autoridades competentes podrán establecer un régimen de autorización administrativo cuando esté justificado por razones imperiosas de interés general, que deberán justificarse de acuerdo con el principio de proporcionalidad.

Son, por tanto, las Comunidades Autónomas quienes deberán determinar, a través de sus respectivas normas de comercio, si rige o no el régimen de autorización, identificando de forma objetiva y previsible las razones que motivan el establecimiento de estos regímenes y el impacto estimado de los mismos.

Los requisitos que se establezcan para el otorgamiento de estas autorizaciones habrán de atender conjuntamente a criterios basados en razones imperiosas de interés general relacionadas con la distribución comercial, como son la protección del medio ambiente y el entorno urbano, la ordenación del territorio y la conservación del patrimonio histórico artístico.

Queda sin embargo prohibida la aplicación de criterios económicos, como la supeditación de la concesión a que se demuestre la existencia de una necesidad económica o de una demanda en el mercado; a que se evalúen los efectos económicos de la actividad, o a que se realice una apreciación sobre el ajuste de la actividad a los objetivos de programación económica fijados por la autoridad competente. También desaparece la intervención, directa o indirecta, de los competidores en el procedimiento de concesión de autorizaciones individuales.

Otros aspectos de la Ley también van dirigidos a eliminar aquellas autorizaciones y procedimientos considerados innecesarios, y que se habían convertido en una traba injustificada a la libertad de establecimiento. Por poner algunos ejemplos, se suprime la autorización previa para ejercer la actividad de venta automática (venta a través de máquinas), y se sustituye la obligación de inscripción en los Registros de Venta a Distancia y de Franquiciadores por la obligación de comunicación a posteriori de la actividad que se realiza. La sustitución de licencias indefinidas por licencias por período limitado de tiempo en el caso de la venta ambulante constituye otro elemento que permite la introducción de competencia en el sector.

El nuevo texto, junto con lo dispuesto en la Ley Paraguas (ley que crea el marco normativo general e introduce los principios básicos de la Directiva europea de servicios), constituirá el marco de referencia de la normativa autonómica. Cabe resaltar que la mayoría de las comunidades autónomas han procedido ya a aprobar sus normas de transposición y adaptación a la Directiva.

Grandes superficies

El mantenimiento de la exigencia de autorización para la instalación de grandes establecimientos en algunas de las normas autonómicas ya aprobadas sólo puede amparase en los motivos ya expresados anteriormente. En este sentido, cabe resaltar que el comercio cumple una función social básica en la medida en que abastece a los consumidores con productos en cantidad, calidad y surtido suficiente, contribuye a la vertebración de las ciudades, regenera el tejido urbano y genera inclusión social. El abastecimiento comercial para el ciudadano es el eslabón más básico de la demanda y, por ello, debe disponer de un régimen propio y una política específica. Todas estas funciones justifican que las autoridades locales o regionales configuren un plan del comercio que analice su ubicación (efectos sobre el paisaje), impacto en el entorno urbano (tráfico), en el medio ambiente (residuos) o en la preservación del patrimonio histórico-artístico.

En caso de transposición incorrecta de la Directiva de Servicios por parte de alguna Comunidad Autónoma, regirá el principio de que «cada palo aguante su vela», esto es: en el caso de que la Comisión Europea iniciara un procedimiento de infracción contra el Reino de España por incumplimiento de la Directiva de servicios a causa del desarrollo normativo que hubiera realizado alguna Comunidad Autónoma, y este procedimiento derivara en una sanción, el Estado podría decidir repercutir la multa sobre la Comunidad Autónoma correspondiente, con cargo a las transferencias financieras que ésta recibe (Disposición Adicional séptima de la Ley de Reforma del Comercio Minorista).

En suma, el nuevo modelo introducido se basa en el estricto cumplimiento de la legalidad comunitaria vigente, al tiempo que es respetuoso con las competencias exclusivas de las comunidades autónomas. El positivo impacto económico que derivará de sus elementos liberalizadores –según estimaciones del propio sector, la inversión inducida esperada se sitúa en torno a los 4.000 millones de euros, y la creación prevista de empleo se cifra en unos 50.000 puestos de trabajo en los próximos años–, acarreará una mayor satisfacción del consumidor y unos niveles mayores de prosperidad, objetivos compartidos por toda la ciudadanía.

Silvia Iranzo. Secretaria de Estado de Comercio.

Expansión 18/02/2010

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